Breaking News

MANAJEMEN


PENTINGNYA MANAJEMEN BIROKRASI PROFESIONAL 
UNTUK MENGATASI KEMUNDURAN BIROKRASI DALAM
PELAYANAN PUBLIK



Kecenderungan  birokrasi  dan  birokratisasi  pada   masyarakat   modern
benar-benar  dipandang  memprihatinkan,  sehingga  digambarkan  adanya  ramalan
mengenai  makin  menggejalanya  dan  berkembangnya  praktek-praktek  birokrasi
yang paling rasionalpun, tidak bisa lagi dianggap sebagai kabar menggembirakan,
melainkan   justru   merupakan   pertanda   malapetaka   dan   bencana   baru   yang
menakutkan (Blau dan Meyer, 2000: 3). 
Siagian  (1994),  misalnya,  mengakui  adanya  patologi  birokrasi.  Hal  itu
dicirikan   oleh   kecenderungan   patologi   karena   persepsi,   perilaku   dan   gaya
manajerial,  masalah  pengetahuan  dan  ketrampilan,  tindakan  melanggar  hukum,
keperilakuan,  dan  adanya  situasi  internal.  Demikian  juga    Kartasasmita  (1995)
menyebutkan,    bahwa    birokrasi    memiliki    kecenderungan    mengutamakan
kepentingan   sendiri   (self   serving),   mempertahankan   statusquo   dan   resisten
terhadap  perubahan,  dan  memusatkan  kekuasaan.  Hal  inilah  yang  kemudian
memunculkan  kesan  bahwa  birokrasi  cenderung  lebih  mementingkan  prosedur
daripada substansi, lamban dan menghambat kemajuan. Benarkah demikian ? 
Menurut  Islamy  (1998:8),  birokrasi  di  kebanyakan  negara  berkembang
termasuk  Indonesia  cenderung  bersifat  patrimonialistik  :  tidak  efesien,  tidak
efektif (over consuming and under producing), tidak  obyektif, menjadi pemarah
ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik, tidak mengabdi kepada kepentingan
umum, tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa dan
sering tampil sebagai penguasa yang sangat otoritatif dan represif.
Sebagaimana  dijelaskan  dalam  beberapa  hasil  penelitian  (Santoso,  1993;
Thaba,  1996;  Fatah,  1998),  bahwa  birokrasi  di  Indonesia  ada  kecenderungan
berkembang   kearah   “parkinsonian”,   dimana   terjadinya   proses   pertumbuhan
jumlah  personil  dan  pemekaran  struktur  dalam  birokrasi  secara  tidak  terkendali.
Pemekaran  yang  terjadi  bukan  karena  tuntutan  fungsi,  tetapi  semata-mata  untuk
memenuhi   tuntutan   struktur.   Disamping   itu,   terdapat   pula   kecenderungann 

2
terjadinya  birokrasi  “orwellian”  yakni  proses  pertumbuhan  kekuasaan  birokrasi
atas  masyarakat,  sehingga  kehidupan  masyarakat  menjadi  dikendalikan  oleh
birokrasi.  Akibatnya,  birokrasi  Indonesia  semakin  membesar  (big  bureaucracy)
dan cenderung tidak efektif dan tidak efesien. Pada kondisi yang demikian, sangat
sulit   diharapkan   birokrasi   siap   dan   mampu   melaksanakan   kewenangan-
kewenangan barunya secara optimal.
  Meskipun  sudah  menjadi  gejala  yang  sangat  umum,  ternyata  pada  setiap
konteks  sistem  budaya  masyarakat,  secara  empirik  birokrasi  dan  birokratisasi
terlihat dalam pola perilaku yang beragam. Gejala demikian menunjukkan bahwa
birokrasi  dan birokratisasi  tidak  pernah tampil  dalam  bentuk  idealnya. Beberapa
alasan,  mengapa  bentuk  ideal  birokrasi  tidak  nampak  dalam  praktek  kerjanya
antara  lain:  Pertama,  manusia  birokrasi  tidak  selalu  berada    (exist)  hanya  untuk
organisasi. Kedua, birokrasi sendiri tidak kebal terhadap perubahan sosial. Ketiga,
birokrasi  dirancang  untuk  semua  orang.  Keempat,  dalam  kehidupan  keseharian
manusia  birokrasi  berbeda-beda  dalam  kecerdasan,  kekuatan,  pengabdian  dan
sebagainya,  sehingga  mereka  tidak  dapat  saling  dipertukarkan  untuk  peran  dan
fungsinya dalam kinerja organisasi birokrasi.   
  Ada  kecenderungan  bahwa  beberapa  indikator  birokrasi  lebih  berjaya
hidup  di  dunia  barat  daripada  di  dunia  timur.  Hal  ini  dapat  dipahami,  karena  di
dunia barat birokrasi telah berkembang selama beberapa abad. Suatu misal  pada
abad pertengahan dan seterusnya, perkembangan birokrasi semakin dipacu dan di
dukung oleh masyarakat industri.   Oleh karena rasionalitas birokrasi cenderung
berhubungan dengan gejala industrialisasi, maka banyak negara yang bercita-cita
menjadi  masyarakatnya  menjadi  masyarakat  industri  dan  mengadopsi  model
birokrasi  rasional  di  dalamnya.  Namun  demikian,  bagi  masyarakat  yang  sedang
berkembang  tidak  semua  kemanfaatan  birokrasi  rasional  dapat  dipetik  dan
dirasakan.  Apalagi  birokrasi  menghadapi  krisis  kepercayaan  dari  masyarakat,
maka   kecaman   dan   pesimisme   semakin   muncul   karena   banyak   anggota
masyarakat merasakan  bahwa berbagai pola tingkah laku yang telah merupakan
kebiasaan   dalam   birokrasi   tidak   dapat   mengikuti   dan   memenuhi   tuntutan
pembangunan   dan   perkembangan   masyarakatnya.   Sebagai   contoh,   Islamy
(1998:7)  menyebutkan  adanya  keadaan  birokrasi  publik  di  sektor  pemerintahan,
pendidikan  dan  kesehatan  dan  sebagainya  berada  dalam  suatu  kondisi  yang

3
dikenal  dengan  istilah  organizational  slack  yang  ditandai  dengan  menurunnya
kualitas  pelayanan  yang  diberikannya.  Masyarakat  pengguna  pelayanan  banyak
mengeluhkan   akan   lambannya   penanganan   pemerintah   atas   masalah   yang
dihadapi  dan  bahkan  mereka  telah  memberikan  semacam  public  alarm  agar
pemerintah  sebagai  instansi  yang  paling  berwenang,  responsif  terhadap  semakin
menurunnya  kualitas  pelayanan  kepada  masyarakat  segera  mengambil  inisiatif
yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya.
  Menurut  Islamy  (1998:7),  terdapat  pelbagai  faktor  yang  menyebabkan
birokrasi publik mengalami organizational slack yaitu antara lain pendekatan atau
orientasi pelayanan yang kaku, visi pelayanan yang sempit, penguasaan terhadap
administrative   engineering   yang   tidak   memadai,   dan   semakin   bertambah
gemuknya unit-unit birokrasi publik yang tidak difasilitasi dengan 3P (personalia,
peralatan   dan   penganggaran)   yang   cukup   dan   handal   (viable   bureaucratic
infrastructure).  Akibatnya,  aparat  birokrasi  publik  menjadi  lamban  dan  sering
terjebak   ke   dalam   kegiatan   rutin,   tidak   responsif   terhadap   aspirasi   dan
kepentingan  publik  serta  lemah  beradaptasi  terhadap  perubahan  yang  terjadi  di
lingkungannya.  Sebagai  konsekuensinya,  perlu  dipertanyakan  mengenai  posisi
aparat  pelayanan  ketika  berhadapan  dengan  masyarakat  atau  kliennya.  Apakah
birokrasi publik itu alat rakyat?  Alat penguasa? Ataukah penguasa itu sendiri? 
  Guna   merespon   kesan   buruk   birokrasi   seperti   itu,   birokrasi   perlu
melakukan  beberapa  perubahan  sikap  dan  perilakunya  antara  lain  :  (a)  birokrasi
harus  lebih  mengutamakan  sifat  pendekatan  tugas  yang  diarahkan  pada  hal
pengayoman  dan  pelayanan  masyarakat;  dan  menghindarkan  kesan  pendekatan
kekuasaan  dan  kewenangan;  (b)  birokrasi  perlu  melakukan  penyempurnaan
organisasi yang bercirikan organisasi  modern, ramping, efektif dan  efesien yang
mampu membedakan antara tugas-tugas yang perlu ditangani dan yang tidak perlu
ditangani   (termasuk   membagi   tugas-tugas   yang   dapat   diserahkan   kepada
masyarakat);  (c)  birokrasi  harus  mampu  dan  mau  melakukan  perubahan  sistem
dan  prosedur  kerjanya    yang  lebih  berorientasi  pada  ciri-ciri  organisasi  modern
yakni  :  pelayanan  cepat,  tepat,  akurat,  terbuka  dengan  tetap  mempertahankan    
kualitas,  efesiensi  biaya  dan  ketepatan  waktu;  (d)  birokrasi  harus  memposisikan
diri   sebagai   fasilitator   pelayan   publik   dari   pada   sebagai   agen   pembaharu 
pembangunan;  (e)  birokrasi  harus  mampu  dan  mau  melakukan  transformasi  diri

4
dari  birokrasi  yang  kinerjanya  kaku  (rigid)  menjadi  organisasi  birokrasi  yang
strukturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
         Dari  pandangan  ini,  dapat  disimpulkan  bahwa  organisasi  birokrasi  yang
mampu   memberikan   pelayanan   publik   secara   efektif   dan   efesien   kepada
masyarakat,   salah   satunya   jika   strukturnya   lebih   terdesentralisasi   daripada
tersentralisasi.  Sebab,  dengan  struktur  yang  terdesentralisasi  diharapkan  akan
lebih  mudah  mengantisipasi  kebutuhan  dan  kepentingan  yang  diperlukan  oleh
masyarakat,  sehingga  dengan  cepat  birokrasi  dapat  menyediakan  pelayanannya
sesuai  yang  diharapkan  masyarakat  pelanggannya.  Sedangkan  dalam  kontek
persyaratan  budaya  organisasi  birokrasi,  perlu  dipersiapkan  tenaga  kerja  atau
aparat  yang  benar-benar  memiliki  kemampuan  (capabelity),  memiliki  loyalitas
kepentingan  (competency),  dan  memiliki  keterkaitan  kepentingan  (consistency
atau coherency). 
            Oleh  karena  itu,  untuk  merealisasikan  kriteria  ini  Pemerintah  sudah
seharusnya  segera   menyediakan  dan   mempersiapkan   tenaga  kerja  birokrasi
professional  yang  mampu  menguasai  teknik-teknik  manajemen  pemerintahan
yang  tidak  hanya  berorientasi  pada  peraturan  (rule  oriented)  tetapi  juga  pada
pencapaian tujuan (goal oriented).
Menurut  Johnson  (1991:16)  istilah  professional  dan  professionalisasi,
Pertama,  dipergunakan  untuk  menunjuk  pada  perubahan  besar  dalam  struktur
pekerjaan,   dengan   jumlah   pekerjaan-pekerjaan   professional,   atau   bahkan
pekerjaan-pekerjaan  halus  (white  collar  jobs)  yang  meningkat  secara  relative
dibandingkan  dengan  pekerjaan-pekerjaan  lainnya,baik  sebagai  akibat  perluasan
kelompok pekerjaan yang sudah ada ataupun sebagai akibat munculnya pekerjaan-
pekerjaan baru di bidang jasa. Kedua, dipergunakan dalam arti yang hampir sama
dengan  peningkatan  jumlah  asosiasi  pekerjaan  yang  mengupayakan  adanya
pengaturan  rekrutmen  dan  praktek  dalam  bidang  pekerjaan  tertentu.  Ketiga,
memandang  professionalisasi  sebagai  suatu  proses  yang  jauh  lebih  rumit  yang
menunjuk   pada   suatu   pekerjaan   dengan   sejumlah   atribut   prinsip-prinsip
professional  yang  merupakan  unsur-unsur  pokok  profesionalisme.  Keempat,
menunjuk  pada  suatu  proses  dengan  urutan  yang  tetap,  yaitu  suatu  pekerjaan
dengan  tahap-tahap  perubahan  organisatoris  yang  dapat  diramalkan  menuju
bentuk akhir profesionalisme.

5
Dengan demikian, manajemen strategi pelayanan publik yang profesional
harus  lebih  berorientasi  pada  paradigma  goal  governance  yang  didasarkan  pada
pendekatan  manajemen  baru  baik  secara  teoritis  maupun  praktis.  Sekaligus,
paradigma  goal  governance  ini  diharapkan  mampu  menghilangkan  praktek-
praktek  birokrasi  Weberian  yang  negative  seperti  struktur  birokrasi    yang
hierarkhikal   yang   menghasilkan   biaya   operasional   lebih   mahal   (high   cost
economy)  daripada  keuntungan  yang  diperolehnya,  merajalelanya  red  tape,
rendahnya inisiatif dan kreativitas aparat, tumbuhnya budaya mediokratis (sebagai
lawan dari budaya meritokratis) dan in-efesiensi.
       Substansi  pelayanan  publik  selalu  dikaitkan  dengan  suatu  kegiatan  yang
dilakukan  oleh  seseorang  atau  kelompok  orang  atau  instansi  tertentu  untuk
memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai
tujuan tertentu. Pelayanan publik ini  menjadi semakin penting karena senantiasa
berhubungan dengan khalayak masyarakat ramai yang memiliki keaneka ragaman
kepentingan   dan   tujuan.   Oleh   karena   itu   institusi   pelayanan   publik   dapat
dilakukan  oleh  pemerintah  maupun  non-pemerintah.    Jika  pemerintah,  maka
organisasi  birokrasi  pemerintahan  merupakan  organisasi  garis  terdepan  (street
level  bureaucracy)  yang  berhubungan  dengan  pelayanan  publik.  Dan  jika  non-
pemerintah, maka dapat berbentuk organisasi partai politik, organisasi keagamaan,
lembaga swadaya masyarakat maupun organisasi-organisasi kemasyarakatan yang
lain.  Siapapun  bentuk  institusi  pelayanananya,  maka  yang  terpenting  adalah
bagaimana  memberikan  bantuan  dan  kemudahan  kepada  masyarakat  dalam
rangka memenuhi kebutuhan dan kepentingannya.
       Dalam  kaitannya  dengan  penyelenggaraan  pemerintahan,  birokrasi
sebagai  ujung  tombak  pelaksana  pelayanan  publik  mencakup  berbagai  program-
program   pembangunan   dan   kebijaksanaan-kebijaksanaan   pemerintah.   Tetapi
dalam  kenyataannya,  birokrasi  yang  dimaksudkan  untuk  melaksanakan  tugas-
tugas  umum  pemerintahan  dan  pembangunan  tersebut,  seringkali  diartikulasikan
berbeda    oleh    masyarakat.    Birokrasi    di    dalam    menyelenggarakan    tugas
pemerintahan   dan   pembangunan   (termasuk   di   dalamnya   penyelenggaraan
pelayanan  publik)  diberi  kesan  adanya  proses  panjang  dan  berbelit-belit  apabila
masyarakat   menyelesaikan   urusannya   berkaitan   dengan   pelayanan   aparatur
pemerintahan . Akibatnya, birokrasi selalu  mendapatkan citra negatif yang  tidak

6
menguntungkan  bagi  perkembangan  birokrasi  itu  sendiri  (khususnya  dalam  hal
pelayanan publik).
Strategi  manajemen  birokrasi  profesional  dalam  pelayanan  publik  ini
ditandai  dengan  beberapa  karakteristik  antara  lain:  Pertama,  perubahan  yang
besar  pada  orientasi  administrasi  negara  tradisional  menuju  ke  perhatian  yang
lebih  besar  pada  pencapaian  hasil  dan  pertanggung  jawaban  pribadi  pimpinan.
Kedua,  keinginan  untuk  keluar  dari  birokrasi  klasik  dan  menjadikan  organisasi,
pegawai, masa pengabdian dan kondisi pekerjaan yang lebih luwes. Ketiga, tujuan
organisasi  dan  individu  pegawai  disusun  secara  jelas  sehingga  memungkinkan
dibuatkannya  tolok  ukur  prestasi  lewat  indikator  kinerjanya  masing-masing,
termasuk  pula  sistem  evaluasi  program-programnya.    Keempat,  staf  pimpinan
yang  senior  dapat  memiliki  komitmen  politik  kepada  pemerintah  yang  ada,  dan
dapat pula bersikap non partisan dan netral. Kelima, fungsi-fungsi pemerintah bisa
dinilai  lewat  uji  pasar  (market  test)  seperti  misalnya  dikontrakkan  pada  pihak
ketiga  tanpa  harus  disediakan  atau  ditangani  sendiri  oleh  pemerintah.  Keenam,
mengurangi peran-peran pemerintah misalnya lewat kegiatan privatisasi. Ketujuh,
birokrasi   harus   steril   dari   akomodasi   politik   yang   menghambat   efektivitas
pemerintahan.  Kedelapan,  rekruitmen  dan  penempatan  pejabat  birokrasi  yang
bebas dari kolusi, korupsi dan nepotism.
Penerapan pendekatan manajemen profesional pada sektor publik ini telah
banyak disuarakan oleh para pakar dengan berbagai label, misalnya dengan nama
“managerialism”  oleh  Pollitt  (1990),  “new  public  management”  oleh  Hood
(1991), “market based public administration” oleh Lan dan Rosenbloom (1992),
dan  “  entrepreneurial  government/  Reinventing  Government”  oleh  Osborn  dan
Gaebler   (1992).   Apapun   label   yang   dipergunakan,   yang   jelas   pendekatan
manajemen  profesional  ini  telah  merubah  orientasi  fokus  peran  dan  fungsi
birokrasi   dalam   pemerintahan   yang   semula   lebih   mementingkan   “process”
menuju ke “product”, atau dari “ rule governance” menuju ke “goal governance”. 
Tetapi  perlu  diingat,  bahwa  dalam  perdebatan  teoritis  dari  kedua  kutub
orientasi  ini,  baik  rule  governance  maupun  goal  governance  memiliki  segi
kelemahan  dan    kelebihannya  masing-masing.  Kelemahan  rule  governance,
misalnya,  dianggap   mempunyai  penerapan  peraturan  yang  kaku,  bercirikan
struktural    hierarkhikal,    pengawasan    yang    ketat,    bersifat    impersonal,dan

7
sebagainya,   sehingga   menjadikan   birokrasi   sebagai   “mesin   rasional”   yang
menciptakan perilaku aparat yang formal dan robotic yang kurang peka  terhadap
terhadap  nilai-nilai  kemanusiaan  dan  lingkungan  sosialnya.  Akibat  dari  struktur
birokrasi  yang  terlalu  rasional  bisa  menimbulkan  hal-hal  yang  sifatnya  dis-
fungsional,  in-efesiensi  dan  bahkan  konflik  dengan  masyarakat  yang  dilayani
karena  sifat  impersonal  aparat  birokrasi  dalam  memberikan  pelayanan  kepada
masyarakatnya.   Demikian   pula,   aturan-aturan   (rules)   sebagai   sarana   untuk
mencapai tujuan seringkali berubah menjadi tujuan itu sendiri. Segi kelebihannya,
menunjukkan  semakin  tingginya  tertib  administrasi  yang  dicapai  oleh  birokrasi
publik. 
Adapun  kelebihan  goal  governance  yaitu  meletakkan  fokus  utamanya
pada  “the  achievement  of  result  and  taking  individual  responsibility  for  their
achievement”.Tetapi    ia    juga    memiliki    kelemahan    apabila    prinsip-prinsip
manajemen  baru  itu  hendak  diterapkan  di  sektor  publik.  Misalnya,  sampai
sekarang   masih   terjadi   diskursus   yang   seru   terhadap   10   prinsip   dalam
entrepreneurial   government-nya   Osborn   dan   Gaebler   (1992)   yang   mereka
kemukakan dalam uraian yang sangat provokatif yaitu Reinventing Government.
Konsep   pemerintahan   entrepreneur   Osborn   dan   Gaebler   yang   mencoba
menemukan  nilai-nilai  baru  (re-inventing)  di  bidang  pemerintahan  ternyata
menurut  Painter  (1994)  mempunyai  kekuatan  dan  sekaligus  kelemahan.  Kritik
Painter terhadap konsep pemerintahan entrepreneur adalah bahwa ia terlalu bias
pada  “  new  administrative  values”  yang  lebih  banyak  menitik  beratkan  pada
orientasi  goal  governance  dengan  meminggirkan  nilai-nilai  administrasi  klasik
yang  sebenarnya  masih  potensial  yang  berbasis  pada  rule  governance.  Oleh
karena  itu,  Painter  menyebutnya  bukannya  reinventing  government  melainkan
pemerintahan  yang  sudah  dalam  keadaan  tertinggal  (abandoning  government),
karena Osborn dan Gaebler sebenarnya telah menghapuskan atau setidak-tidaknya
telah  membelotkan  nilai-nilai  pemerintahan.  Padahal  kedua  nilai  tersebut  (lama
dan  baru)  bisa  disatu  padukan.  Kritik  yang  lain,  misalnya  dari  Pollitt  (dalam
Hughes,  1994)  yang  meragukan  penerapan  prinsip-prinsip  entrepreneurship  di
sektor  publik.  Setidak-tidaknya  ada  dua  hal  yang  melemahkan  konsep  tersebut
dengan  mengatakan  :  “  First,  the  provider/consumer  transactions  in  the  public
services tend to be notably more complex than those faced by the costumer in a

8
normal   market;   and   second,   public   service   consumers   are   never   merely
consumers, they are always citizens too, and they has a set of unique implications
for  the  transactions”(  Pertama,  transaksi,  provider/  konsumer  dalam  pelayanan
publik  cenderung  berada  pada  sesuatu  yang  khusus  dan  lebih  komplek  daripada
berhadapan dengan pelanggan di pasar yang normal; Kedua, pengguna pelayanan
publik tidak hanya konsumer saja, mereka juga termasuk warga negara lain, dan
mereka adalah bagian yang unik dari implikasi suatu transaksi).
Sehubungan  dengan  itu,   menurut  Hughes  (1994)  diperlukan  adanya
repositioning  dengan  menyusun  agenda  kebijakan  reformasi  administrasi  negara
dengan  mensinergikan  orientasi  rule  governance  dan  goal  governance.  Hughes
mengatakan : .....the best parts of the old model professionalism, impartiality, high
ethical  standards,  the  absence  of  corruption  can  be  maintained,  along  with  the
improved performance a managerial model premises” (bagian terbaik dari model
profesionalisme  lama adalah sikap yang adil, standard etika yang tinggi, tingkat
korupsi  yang  dapat  dipantau,  bersamaan  dengan  bentuk  dasar  pemikiran  model
manajerialnya).
Memahami   perdebatan   persoalan   tatanan   dan   pertikaian   (order   and
conflict)  seperti  diatas,  hingga  kinipun  para  teoritisi  sosiologi-politik  sering
membandingkannya   dengan   perdebatan   hubungan   antara   struktur   dengan
tindakan.   Berkenaan   dengan   persoalan   ini,   Sharrock   dan   Watson   (1988)
mengemukakan sebagai berikut : “What is the relationship between structure and
agency?   The   two   seem   inimical:   structure   apparently   means   givenness,
constraint,   stability,   whilst   agency   seemingly   implies   creativity,   autonomy,
fluidity. How, then, do structure and agency relate in society: is it primarily one
or the other? Does emphasis on structure marginalize or eliminate agency, does
emphasis on agency dispose of structure?”.
Tampaknya,   hubungan   antara   struktur   dengan   tindakan   cenderung
digambarkan  sebagai  bersifat  antagonistik.  Struktur  sering  digambarkan  sebagai
suatu  ketentuan,  kekuatan  penghambat,  dan  kestabilan.  Sedangkan  tindakan
cenderung  menampakkan  daya  cipta,  otonomi,  dan  ketidak  stabilan.  Karena  itu,
penting untuk diajukan pertanyaan. Manakah yang lebih  mendasar, struktur atau
tindakan?   Benarkan   bila   penekanan   diberikan   kepada   struktur      berarti
menghilangkan    atau    meminggirkan    tindakan?    Sebaliknya,    benarkan    bila

9
penekanan  diberikan  kepada  tindakan  berarti  membuang  struktur  begitu  saja?
Benarkah   bahwa   tertib   yang   berlangsung   dalam   birokrasi   selalu   bersifat
impersonal? Benarkan bahwa para pejabat birokrasi hanya tunduk kepada  suatu
tatanan   yang   menjadi   kiblat   bagi   segala   tindakannya?   Mengapa   birokrasi
cenderung bertindak berbeda pada setting ruang dan waktu yang berbeda? apakah
perubahan  yang  dilakukan  oleh  birokrasi  sesuai  dengan  fungsi  reformasi  yang
dikehendaki   oleh   masyarakat   banyak,   ataukah   sekedar   formalitas   sebagai
kewajiban  struktural  yang  cenderung    statusquo;  atau  hanya  sebagai  mesin  alat
penggerak  untuk  memanipulasi  dan  memobilisasi  rakyat  agar  tunduk  pada
kekuasaan birokrasi (machine bureaucracy)?.
Pertanyaan-pertanyaan  ini  antara  lain  dapat  dijawab  melalui  pandangan
kelompok: aliran strukturalis, aliran strukural-konflik, dan aliran strukturasi.
Aliran strukturalis (Marx, 1942; Dahrendorf, 1959),  berpandangan bahwa
kekuasaan  (birokrasi)  adalah  sebagai  fasilitas    atau  sumber  sosial  yang  dapat
dipakai  untuk  mencapai  tujuan  bersama.  Fungsi  sosial  dari  kekuasaan  adalah
untuk  memelihara  ketertiban  dan  keseimbangan  dalam  masyarakat.  Kekuasaan
sebagai   atribut   utama   dalam   sistem   sosial   berwujud   kepemimpinan   yang
bertanggung  jawab,  tetapi  juga  berbentuk  keputusan-keputusan  yang  mengikat
bagi semua golongan masyarakat. Jadi kekuasaan adalah sarana bagi tercapainya
tujuan-tujuan   masyarakat   secara   keseluruhan.   Atas   dasar   itulah,   menurut
pandangan  strukturalis,  konsentrasi  kekuasaan  adalah  syah  selama  masyarakat
memang  menghendakinya.  Kritik  terhadap  hampiran  ini  adalah  karena  kaum
strukturalis terlalu menitik beratkan pada struktur yang statis (statusquo) dengan
mengabaikan  proses  perubahan  sosial  yang  terjadi,  serta  ketidak  mampuannya
mengatasi  konflik  secara  efektif  (  Cohen,  1968;  Gouldner,  1970;  Abrahamson,
1978).   Implikasi   hampiran   strukturalis   ini   terhadap   fenomena   birokrasi
profesional menunjukkan bahwa perubahan tindakan birokrasi merupakan gerakan
moral masyarakat yang menghendaki adanya suatu perubahan  paradigma kinerja
birokrasi.
Berbeda  halnya  dengan  pandangan  aliran  struktural-konflik  (Gramsci,
Baran,  Coser,  dalam  Turner,  1974)  ;  kelompok  yang  satu  ini  justru  melihat
tindakan birokrasi sebagai suatu fakta sosial yang banyak diwarnai oleh dominasi
politik, eksploitasi sosial, dan perkembangan ekonomi. Dominasi politik ditandai

10
dengan  suasana  paksaan  (coercion)  yang  menimbulkan  intimidasi,  propaganda
dan  indoktrinasi.  Dominasi    sosial  ditandai  dengan  supremasi  golongan/  ras/
budaya  yang  menyebabkan  suasana  hegemoni.  Sedangkan  dominasi  ekonomi
ditandai  oleh  eksploitasi  akibat  ketimpangan  distribusi  alat  produksi  antara
kepentingan   kelas   borjuasi   dengan   proletar.   Implikasi   pandangan   aliran
strukturalis  konflik  ini  terhadap  fenomena  birokrasi  profesional  menunjukkan
bahwa   perubahan   paradigma   yang   dilakukan   oleh   birokrasi   justru   akan
menimbulkan konflik baru (new conflict) dalam tatanan kenegaraan, pemerintahan
dan kemasyarakatan.
Adapun menurut aliran strukturasi Giddens (dalam Baert, 1998)  mencoba
mencari  hubungan  antara  struktur  dan  aktor.  Kelompok  strukturasionis  ini  tidak
memandang struktur dan aktor atau agen sebagai dua hal yang dikotomis sehingga
menghasilkan dualisme struktur; sebaliknya dua hal tersebut  saling berhubungan
secara  dialektis    dan  kontinuum  sehingga  menghasilkan  dualitas  struktur.  Aktor
atau agen menurut pandangan aliran ini  adalah partisipan yang aktif dalam meng
konstruksi kehidupan sosial, setidak-tidaknya menjadi tuan atas nasibnya sendiri.
Setiap tindakan manusia selalu mempunyai tujuan. Ini berarti bahwa aktor secara
rutin dan diam-diam memonitor apa yang sedang ia lakukan, sebagaimana reaksi
orang  terhadap  tindakannya  dan  lingkungan  dimana  ia  melakukan  aktivitas
tersebut.   Sedangkan   struktur,   selain   dapat   membatasi   aktivitas   manusia
(constraining)  tetapi  juga  memberikan  kebebasan  bertindak  (enabling)  kepada
manusia.  Dualitas  struktur  melihat  kekuasaan  (birokrasi)  sebagai  simuka  janus
(the  janus    face  of  power)  yang  berfungsi  sebagai  alat  analisis  kehidupan  sosial
yang penting, terutama mengenai hubungan antara tindakan manusia dan struktur.
Dualitas  struktur  menganalisis  bagaimana  tindakan-tindakan  aktor  sosial  di
produksi dan juga bagaimana struktur  secara terus menerus di reproduksi  dalam
kegiatan-kegiatan  si  aktor  sosial  sepanjang  waktu  dan  ruang  yang  sangat  luas.
Teori   strukturasi   ini   tidak   luput   dari   kritik.   Beberapa   kritik   yang   sering
dikemukakan terhadap aliran strukturasi antara lain : (a)  masih sedikitnya bukti
empirik yang bisa memperkuat validitas teori ini; Bukan aktor atau agen merubah
struktur,  tetapi  justru  struktur  merubah  aktor  atau  agen.  (b)  Giddens  dipandang
gagal   menjelaskan   fenomena   konflik;   (c)   diragukan   keaslian,   kedalaman,
kejelasan  analitik  dan  konsistensi  internalnya  (fallacy  of  perspectivism),  karena

11
berasal  dari  pinjaman  berbagai  teori  lain;  (d)  dan  dicurigai  karena  pendirian
politiknya cenderung mendukung statusquo. 
Implikasi hampiran strukturasi ini terhadap fenomena birokrasi profesional
diharapkan   akan   berdampak   positif   dalam   upaya   menciptakan   kejelasan
pembagian  konsep  ruang  publik  (public  sphere)  dan  ruang  pribadi  (private
sphere) dalam pembaharuan perubahan orientasi tindakan birokrasi. 
Jawaban teoritis tersebut diatas sengaja penulis ajukan untuk  memancing
wacana dan emosi para pembaca apakah strategi manajemen birokrasi profesional
masih dimungkinkan untuk dilaksanakan atau tidak di Negara Republik Indonesia
ini? Jika ya, maka akan lahir putera-puteri bangsa yang terbaik dari yang terbaik
(best for the best) seperti yang kita harapkan selama ini.
Dengan  tanpa  mengurangi  rasa  optimisme  para  pembaca  penulis  akan
mengutip  salah  satu  pernyataan  dari  Terence  J.  Johnson  (1991)  untuk  bahan
renungan  dan  instropeksi  diri  kita  bersama.  Beliau  mengatakan  sebagai  berikut:
Benarkah?   Sangat   boleh   jadi,……   pada   masa   revolusi   industri   di   Eropa,
profesionalisme  yang  demikian  itu  sesuai  dengan  realitas.  Tetapi  menjadikan
fenomena historis yang sangat konteksual ini sebagai suatu paradigma untuk masa
kini  nampaknya  tidak  lebih  dari  sebuah  mitos.  Profesionalisme  sejati  telah
memudar, dan kaum professional seperti yang dapat kita saksikan telah bertingkah
laku   money-mindedness.   Kemadirian   mereka   pun   semakin   terdesak   oleh
birokratisasi   pelayanan   dan   oleh   berbagai   pengawasan.   Betapa   lembaga
profesionalisme  telah  mengalami  banyak  kemerosotan  peran  dalam  masyarakat.
Demikian, kata Johnson. 
Akhirnya   penulis   berkesimpulan   bahwa   untuk   mengatasi   persoalan
kemunduran birokrasi dalam hal pelayanan publik sebagai solusi strateginya perlu
memperhatikan   beberapa   hal,   yakni:   (1)   merubah   persepsi   dan   paradigma
birokrasi  mengenai  konsep  pelayanan;  (2)  adanya  kebijakan  publik  yang  lebih
mengutamakan  kepentingan  publik  dan  pelayanan  publik  dibanding  dengan
kepentingan   penguasa   atau   elit   tertentu;   (3)   unsur   pemerintah,   privat   dan
masyarakat  harus  merupakan  all  together  yang  sinergi;  (4)  adanya  peraturan
daerah  yang  mampu  menjelaskan  mengenai  standart  minimal  pelayanan  publik
dan  sanksi  yang  diberikan  bagi  yang  melanggarnya;  (5)  adanya  mekanisme
pengawasan  sosial  yang  jelas  mengenai  pelayanan  publik  antara  birokrat  dan

12
masyarakat   yang   dilayani;   (6)   adanya   kepemimpinan   yang   kuat   (strong
leadership)  dalam  melaksanakan  komitmen  pelayanan  publik;  (7)  adanya  upaya
pembaharuan  dibidang  sistem  administrasi  publik  (administrative  reform);  (8)
adanya  upaya  untuk  memberdayakan  masyarakat  (empowerment)  secara  terus
menerus dan demokratis, dst. 

Malang, Nopember 2002.

SUMBER BACAAN :
Albrow, Martin, 1996, Birokrasi,Yogyakarta, Tiara Wacana.

Baert, Patrick, 1998, Social Theory Twentieth Century, Cambridge, Polity Press.

Bendix, Reindhard, 1977, Bureaucracy, International Encyiclopedia of the Social
Sciences, New York: Free Press. 

Blau,  Peter.M  dan  Meyer,  Marshall.W,  2000,  Birokrasi  Dalam  Masyarakat
Modern, Jakarta, Prestasi Pustakaraya.

Buchori, Mochtar, 1982, Pola Tingkah Laku Birokrasi sebagai Akibat Pengaruh
Kebudayaan, dalam Prisma, 6 Juni 1982: 70-85.

Castles,  Lance,  1986,  Birokrasi  :  Kepemimpinan  dan  Perubahan  Sosial  di
Indonesia, Surakarta, Hapsara.

Crozier,  Michael,  1964,  The  Bureaucratic  Phenomenon,  London,  Tavistock
Publication.

Dvorin, Eugene.P dan Simmons, Robert H, 2000, Dari Amoral sampai Birokrasi
Humanisme, Jakarta, Prestasi Pustakaraya.

Etzioni-Halevy,Eva,  1983,  Bureaucracy  and  Democracy:  A  Political  Dilemma,
London, Boston, Melbourne and Henle, Routledge and Kegan Paul.

Evers,  Hans  Dieter,  1987,  The  Bureaucratization  of  Southeast  Asia,  dalam
Comparative Studies in Society and History, Volume 29, Number 4, 1997.

Giddens, Anthony, 1995, The Constitution of Society, Cambridge: Polity Press.

Hariandja,  Denny,  BC,  1999,  Birokrasi  Nan  Pongah  :  Belajar    dari  Kegagalan
Orde Baru, Yogyakarta, Kanisius.


13
Heckscher,  Charles  and  Donnellon,  Anne  (ed),  1994,  The  Post  Bureaucratic
Organization: New Perspectives on Organizational Change, London, New
Delhi: Sage Publications.  

Henderson, Keith M, and Dwivedi,O.P, 1999, Bureaucracy and The Alternatives
in World Perspective, London: Macmilland Press Ltd.

Hill, Larry.B (ed), 1992, The State of Public Bureaucracy, Armonk, New York,
London, England: M.E.Sharpe,Inc.

Hughes,   O.E,   1994,   Public   management   and   Administration,   New   York,
St.martin’s Press Inc.

Islamy,  Muh.Irfan,  1998,  Agenda  Kebijakan  Reformasi  Administrasi  Negara,
Malang, Fakultas Ilmu Administrasi-Universitas Brawijaya.

Jackson,   Karl   D   and   Pye,   Lucian   W   (eds),   1978,   Political   Power   and
Communication in Indonesia, Berkeley, University of California Press.

Johnson,  Terence.J,  1991,  Profesi  Dan  Kekuasaan:  Merosotnya  Peran  Kaum 
Profesional dalam Masyarakat, Jakarta, Pustaka Utama Grafiti.

Kaisiepo,  Manuel,  1987,  Dari  Kepolitikan  Birokratik  ke  Korporatisme  Negara:
Birokrasi dan Politik Indonesia, Jurnal Politik 2, Jakarta, Gramedia.

Kartasasmita,  Ginanjar,  1995,  Pembangunan  Menuju  Bangsa  Yang  Maju  Dan
Mandiri, Pidato Ilmiah penerimaan gelar Dr.HC dalam Ilmu Administrasi
Pembangunan dari Universitas Gajah Mada, 15 April 1995.

Kuntjorojakti,D, 1980, Bureaucracy in the Third World: Instrument of the People,
Instrument  of  the  Rulers  or  the  Ruler?,  dalam  Prisma  (edisi  bahasa
Inggris), Nomor.19, Desember 1980.

Lane, J.E,1995, The Public Sector, London, SAGE Publication. 

Michels,   Robert,   1984,   Partai   Politik:   Kecenderungan   Oligarkhis   dalam
Birokrasi, Jakarta, Rajawali Press.

Moertono,  Soemarsaid,  1985,  Negara  dan  Usaha  Bina  Negara  Di  Jawa  Masa
Lampau: Studi Tentang Masa Mataram II, Abad XVI Sampai XIX, Jakarta,
Yayasan Obor Indonesia.

Muhaimin,  Yahya,  1980,  Beberapa  Segi  Birokrasi  di  Indonesia,  Prisma  No.10,
Jakarta, LP3ES.

Ndraha,   Taliziduhu,   1986,   Birokrasi   Pembangunan   :   Dominasi   atau   Alat
Demokratisasi, Jurnal Ilmu Politik 1, Jakarta, Gramedia.


14
Osborn,  David  and  Gaebler,Ted,  1996,  Mewirausahakan  Birokrasi:  Reinventing
Government,  Mentransformasi    Semangat  Wirausaha  Ke  Dalam  Sektor
publik, Jakarta, Pustaka Binaman Pressindo.

Osborne,  David  dan  Plastrik,  Peter,  2000,  Memangkas  Birokrasi:  Lima  Strategi
Menuju Pemerintahan Wirausaha, Jakarta, PPM.

Painter,   Chris,   1994,   Public   Service   Reform:   Reinventing   or   Abonding
Government?,    dalam    The    Political    Quartely,    Oxford:    Blackwell
Publishers.

Palombara,  La,  1967,  Bureaucracy  and  Political  Development,  New  Jersey,
Princeton.

Parkinson,C.Northcote,1962, Parkinson’s Law, Houghton Mifflin, Boston.

Perrow,   Charles,   1979,   Complex   Organization,   Scott   Foresman,   Glenview,
Illinois.

Putra, Fadillah dan Arif, Saiful, 2001, Kapitalisme Birokrasi: Kritik Reinventing
Government Osborne Gaebler, Yogyakarta, LKiS.

Rourke,    Francis,    1992,    American    Exceptionalism:    Government    without
Bureaucracy, dalam L.B Hill (ed), The State of Public Bureaucracy, New
York:M.E, Sharpe, Inc. 

Santoso, Priyo Budi, 1993, Birokrasi Pemerintah Orde Baru, Perspektif Kultural
dan Struktural, Jakarta, Raja Grafindo Persada.

Setiono,   Budi,   2002,   Jaring   Birokrasi:   Tinjauan   dari   Aspek   Politik   dan
Administrasi, Cakung Payangan Bekasi, Gugus Press.

Sharrock,W  and  Watson.R,  1988,  Autonomy  among  Social  Theory,  dalam  Nigel
G.Fielding,  ed,  Action  and  Structure:  Research  Methods  and  Social
Theory, London; Sage Publications.

Siagian,  SP,    1994,  Patologi  Birokrasi:  Analisis,  Identifikasi  Dan  Terapinya,
Jakarta, Ghalia Indonesia.

Steinberg, Sheldon.S dan Austern, David T, Government, Ethics And Managers:
Penyelewengan Aparat Pemerintahan, Bandung, Remaja Rosda Karya.

Sumoprawiro,  Hariyoso,2002, Pembaruan  Birokrasi  Dan  Kebijaksanaan  Publik,
Jakarta, Peradaban.  

Surbakti,  Ramlan,  1994,  Karakteristik  Dan  Penampilan  Birokrasi  Perkotaan,
Surabaya, Program Pasca sarjana Ilmu-Ilmu Sosial, Universitas Airlangga.


15
Sutherland,  Heather,  1983,  Terbentuknya  Sebuah  Elite  Birokasi,  Jakarta,  Sinar
Harapan.

Tjokrowinoto,  Moeljarto,2001,  Birokrasi  dalam  Polemik,  Saiful  Arif  (editor),
Yogyakarta, Pustaka Pelajar.

Thoha,  Miftah  dan  Dharma,  Agus  (editor),  1999,  Menyoal  Birokrasi  Publik,
Jakarta, Balai Pustaka.

Turner,  Jonathan  H,  1974,  The  Structure  of  Sociological  Theory,  Georgetown
Ontario, The Dorsey Press.

Vroom,CW, 1982, Pembangunan Organisasi: Sebuah Telaah Ulang tentang Tesis
Birokrasi Patrimonial Rasional di Asia, Jakarta, Prisma 6, LP3ES.

No comments